80 Jahre nach Bretton Woods: Was brauchen wir?

So unwahrscheinlich es klingen mag: Mit dem Blick auf eine Zukunft, die inmitten des verheerendsten Krieges, den die Welt je erlebt hatte, kaum zu erkennen war, kamen 1944 wirtschafts- und finanzpolitische Entscheidungsträger in einem abgelegenen Resorthotel in Neuengland zusammen, in Bretton Woods. Ein zentrales Ziel war die Planung der multilateralen Finanzinstitutionen, die beim Wiederaufbau der zerstörten Weltwirtschaft helfen sollten: der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds.

Damals gab es nur eine einzige multilaterale Institution, die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich in Basel. Ihre Arbeit konzentrierte sich auf die Koordinierung der Zentralbanken, auch – umstrittenerweise – während des Zweiten Weltkriegs. Schon die Idee, multilaterale Institutionen zu schaffen, die ein breiteres Spektrum des Finanzwesens abdecken als die Gespräche zwischen Zentralbanken, war innovativ – die Welt hatte kaum Erfahrung damit, wie man so etwas aufbaut.

Die Mitglieder der World Alliance sind sich wahrscheinlich bewusst, dass diese beiden Institutionen seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs das Rückgrat des Weltfinanzsystems bilden. Ein schmerzender oder schwacher Rücken ist ein gesundheitliches Problem, das sich beim Menschen meist allmählich einstellt; und wir haben es hier mit dem institutionellen Gegenstück zu tun, da IWF und Weltbank die Finanzdienstleistungsbranche und die von diesen Dienstleistungen finanzierte Weltwirtschaft nicht mehr angemessen stützen. Abhilfe ist notwendig und steht bald bevor.

Acht Jahrzehnte sind seit der Konferenz von Bretton Woods vergangen. Die Frage dieses Beitrags lautet, welche Überlegungen es geben könnte, um diese zentralen Akteure noch relevanter zu machen.

Welche Fragen müssen gestellt werden?

Zwei Herausforderungen bedrohen derzeit die 80-jährige Erfolgsbilanz steigender globaler Lebensstandards und sinkender Armut. Erstens ist allgemein anerkannt, dass Krisen der globalen Gemeingüter – hier in einem weiten Sinne verstanden, der viele Formen grenzüberschreitender Herausforderungen umfasst, die außerhalb jeder einzelnen nationalen Zuständigkeit liegen, etwa Klima, Pandemien und Cyberrisiken – zunehmend negative globale Auswirkungen haben. Ohne kollektive Korrekturmaßnahmen dürften diese Herausforderungen noch dringlicher werden. Zweitens sind die Fortschritte bei ihrer Bewältigung trotz dieser Erkenntnis zu gering und zu langsam. Die Gründe für diese Blockade zu verstehen und einen Weg zu ihrer Überwindung zu finden, ist die Motivation für diesen Bericht der Multilateral Reform Working Group (MRWG) des Bretton Woods Committee.[1] Weder der öffentliche noch der private Sektor kann diese Herausforderungen allein bewältigen. Vielmehr ist es unerlässlich, die konkreten Schwachstellen im gesamten System – öffentlich wie privat – zu identifizieren, die den Fortschritt behindern. Der vorgelegten Analyse zufolge muss eine Reihe konkreter Lücken sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor – in den Bereichen Governance, Umsetzung und Rechenschaftspflicht – angegangen werden, um diese Sackgasse zu überwinden. Schließlich ermöglicht es die Konzentration der Lückenanalyse auf das System rund um die Klimafinanzierung statt auf einen breiteren Rahmen, konkreter und präziser zu benennen, welche Veränderungen für Fortschritte in der Nachhaltigkeit erforderlich sind. Zu gegebener Zeit sollte das Committee auch andere Bereiche wie öffentliche Gesundheit, digitale öffentliche Infrastruktur und Handel untersuchen und dabei für jedes dieser Themen eine eigene Lückenanalyse durchführen.

Für die World Alliance passt der Schwerpunkt der Bretton-Woods-Reformarbeit perfekt, da die Allianz sich fortlaufend für die Förderung der grünen Finanzierung einsetzt.

Der Bericht geht davon aus, dass die Weltbank und der Internationale Währungsfonds mit ihrer weltweiten Mitgliedschaft, ihrem Anteilseignermodell und ihren gewichteten Stimmrechtsstrukturen am besten geeignet sind, die globale Führungsrolle auszufüllen. Aber sind sie hinsichtlich Governance, Ressourcen und Fachwissen dafür gerüstet, diese Herausforderungen der globalen Gemeingüter wirksam anzugehen? Und wie lassen sich die Anreize für den privaten Sektor steuern?

Ein genauerer Blick

Unter allen Herausforderungen der globalen Gemeingüter gehört der Klimawandel zu den drängendsten. Zugleich haben technische Fortschritte in den vergangenen Jahrzehnten die Möglichkeiten verbessert, schneller voranzukommen. Insbesondere hat Innovation die Wirtschaftlichkeit der Reduzierung von CO2-Emissionen erheblich verbessert: Die Frage ist nicht mehr, ob es technisch machbar ist, die globalen CO2-Emissionen zu stabilisieren und dann zu senken, sondern wie dies schnell, gerecht und in großem Maßstab gelingen kann. Dies erfordert koordinierte Maßnahmen, die helfen, Prioritäten für Minderung und Anpassung zu setzen und die dafür erforderlichen Finanzmittel zu mobilisieren. Rechtzeitiges Handeln ist entscheidend; Verzögerungen werden zu einem stärkeren Anstieg der globalen Temperaturen, unbeständigerem Wetter und sich verschärfenden sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Folgen führen.

Die Analyse der Working Group legt nahe, dass sich ein lückenbasierter Rahmen sinnvoll auf die Herausforderungen der globalen Gemeingüter anwenden lässt. Speziell beim Klimawandel bestehen drei wesentliche Lücken sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor: Governance, Umsetzung und Rechenschaftspflicht. Beide Gruppen von Lücken müssen geschlossen werden, denn das Schließen der Lücken im öffentlichen Sektor schafft ein Umfeld, das es dem privaten Sektor ermöglicht, seinen Teil der Aufgabe zu erfüllen.

Für den öffentlichen Sektor bestehen folgende Lücken in der Architektur:

• Governance: Trotz des Bestehens der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCC) trägt keine Institution die Gesamtverantwortung für die Koordinierung der globalen Klimapolitik und der systemweiten finanziellen Anstrengungen. Dazu gehören die Bewertung und Koordinierung der erforderlichen Finanzierung sowie der Fiskalpolitik. Ohne dies sind die Anstrengungen zwangsläufig unzusammenhängend und ineffizient, was den Fortschritt verlangsamt.
• Umsetzung: Es gibt keine öffentlichen Institutionen, die die Umsetzung auf transparente Weise und nach internationalen Best Practices wirksam leiten und koordinieren. Zudem fehlt es an spezifischen Finanzierungsmechanismen, die auf das Klima – und ausschließlich auf das Klima – ausgerichtet sind, über angemessene Schutzvorkehrungen verfügen und einen wirksamen Überwachungsrahmen besitzen.
• Rechenschaftspflicht: Trotz der zunehmenden Beteiligung von Finanzbehörden, Unternehmen und dem Dritten Sektor an den jährlichen UN-Vertragsstaatenkonferenzen (COP) gibt es keinen ständigen Mechanismus, der eine regelmäßige systemweite Überprüfung der Fortschritte bei Finanzierungs- und Umsetzungsplänen gewährleistet. Das Fehlen eines solchen Mechanismus verhindert eine wirksame Überwachung der Fortschritte und Kurskorrekturen auf halbem Weg.[2]

Für den privaten Sektor bestehen entsprechend folgende Lücken in der Architektur:

• Governance: Die Mechanismen zur Festlegung transparenter und wirksamer Bestandsaufnahmen, Ziele und Strategien zur Dekarbonisierung sind unzureichend. Es fehlt an genauen Daten über den CO2-Fußabdruck der Wirtschaft und staatseigener Unternehmen (SOEs), was die Wirksamkeit des Preisfindungsmechanismus beeinträchtigt.
• Umsetzung: Es gibt nicht genügend Informationen über die Verfügbarkeit von Finanzinstrumenten, die Investitionen in den Klimaschutz in großem Maßstab erleichtern. Zudem herrscht wenig Klarheit über die relative Priorisierung von Minderungsmaßnahmen, etwa den Ausbau erneuerbarer Energien, die Verbesserung der Energieeffizienz und die Steigerung der CO2-Abscheidung. Die Öffentlichkeit weiß zu wenig über die notwendige Anpassung der Volkswirtschaften an den Klimawandel durch Infrastruktur, neue Produktionsprozesse und Versicherungen oder über die absehbaren Auswirkungen auf Wertschöpfungsketten in verschiedenen Regionen.
• Rechenschaftspflicht: Es gibt keinen Mechanismus zur Überwachung und Überprüfung von Unternehmensverpflichtungen, -pfaden und den zugehörigen Umsetzungsstrategien. Es gibt keinen klaren Durchsetzungsmechanismus, um das Risiko von Greenwashing zu verringern.

Wie können sich diese globalen multilateralen Institutionen angesichts des skizzierten Problems verändern?

Stärkung der Rolle der Weltbank und des Internationalen Währungsfonds

Politische Entscheidungsträger halten diese beiden zentralen Institutionen für gut geeignet, diese Lücken zu schließen. Der Verfasser dieses Beitrags stellt zudem fest, dass es sonst nichts gibt, was dies leisten könnte; machen wir also das Beste aus dem, was wir haben.

Die Institutionen selbst haben bereits entschlossene Fortschritte dabei erzielt, das Klima in ihre Aufgaben zu integrieren. Das Leitbild der Weltbank vom Oktober 2023 stellt dieses Ziel in den Mittelpunkt, und sie hat umfangreiche Kredite für Klimaprojekte vergeben.[3] Für seine Tätigkeit hat der IWF seinen noch jungen

Resilience and Sustainability Trust sowie seine umfassende Klimastrategie eingerichtet.[4] Darüber hinaus gibt es verschiedene Ebenen der Zusammenarbeit mit anderen Institutionen im System, die in den Bereichen ihrer komparativen Vorteile tätig sind – etwa OECD, FSB, IEA, UNFCCC, UN-DESA, FATF und andere.

Die Mandate dieser beiden Institutionen müssen erweitert und nicht eingeschränkt werden; zudem brauchen sie gestärkte Governance-Strukturen, Betriebsmodelle und Finanzkraft. Da der Großteil der Finanzierung aus dem privaten Sektor kommen muss, sind diese Institutionen auch in der Lage, Regierungen dabei zu helfen, den privaten Sektor auf gemeinsame Standards, Praktiken und Instrumente zu verpflichten, um deren Ausrichtung an den globalen Zielen sicherzustellen.

Genau hier kommt den Mitgliedern der World Alliance ihre Rolle zu: Ihre Regierungen werden tief in der Struktur unseres globalen Finanzsystems an dieser Koordinierung beteiligt sein. Die Akteure in jeder dieser Jurisdiktionen werden aufgerufen sein, ihren Beitrag zu leisten.

[1] -https://www.brettonwoods.org/page/multilateral-reform-working-group

[2] -Jede Vertragspartei des Pariser Abkommens ist verpflichtet, einen national festgelegten Beitrag (NDC) zu bestimmen und ihn alle fünf Jahre zu aktualisieren. Es gibt jedoch kaum eine formelle Koordinierung bei der Festlegung der NDCs und auch keine Rechenschaftspflicht hinsichtlich der Fortschritte bei ihrer Erfüllung. Siehe „Nationally Determined Contributions“, UNFCC, 2024, https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/nationally-determined-contributions-ndcs

[3] -Evolving the World Bank Group’s Mission, Operations, and Resources: A Roadmap, World Bank Group, Dezember 2022, https://documents1.worldbank.org/curated/ en/099845101112322078/pdf/SECBOS0f51975e0e809b7605d7b690ebd20.pdf worldbank.org/en/news/speech/2023/10/13/remarks-by-world-bank-group-president-ajay-banga-at-the-2023-annual-meetings-plenary

[4] -„Resilience and Sustainability Facility—Operational Guidance Note“, Internationaler Währungsfonds, 28. November 2023, https://www.imf.org/en/Publications/ Policy-Papers/Issues/2023/11/28/Resilience-and-Sustainability-Facility-Operational-Guidance-Note-541867. Siehe auch die Anhänge 1 und 2 dieses Berichts mit einer Zusammenfassung der Maßnahmen von IWF bzw. Weltbank.