브레턴우즈 80년, 우리에게 필요한 것은 무엇인가?

믿기 어려운 일이지만, 세계가 겪은 가장 참혹한 전쟁의 한가운데에서 좀처럼 내다보기 어려운 미래에 시선을 맞추려 애쓰며, 1944년 경제·금융 정책 입안자들은 뉴잉글랜드의 외딴 리조트 호텔이 있는 브레턴우즈에 모였습니다. 핵심 목표 중 하나는 파괴된 세계 경제의 재건을 도울 다자 금융기구, 즉 세계은행과 국제통화기금을 설계하는 것이었습니다.

당시에는 바젤의 국제결제은행(Bank for International Settlements)이라는 단 하나의 다자기구만이 존재했습니다. 그 업무는 중앙은행 간 조정에 초점을 맞추고 있었으며, 논란의 여지가 있지만 제2차 세계대전 중에도 이어졌습니다. 중앙은행 간 논의보다 더 넓은 금융 영역을 다루는 다자기구를 창설한다는 구상 자체가 혁신적이었습니다. 당시 세계는 그러한 기구를 만드는 방법에 대한 경험이 거의 없었기 때문입니다.

World Alliance 회원들은 이 두 기구가 제2차 세계대전 종전 이후 세계 금융 시스템의 근간을 이루어 왔다는 점을 마음속 깊이 인식하고 있을 것입니다. 허리가 아프거나 약해지는 것은 사람에게 대개 점진적으로 나타나는 건강 문제입니다. 이와 마찬가지로 제도적 차원에서도 IMF와 세계은행이 더 이상 금융서비스 산업과 그 서비스가 자금을 공급하는 세계 경제를 충분히 뒷받침하지 못하는 상황에 처해 있습니다. 개선이 필요하며, 그 개선은 머지않아 이루어질 것입니다.

브레턴우즈 회의 이후 80년이 흘렀습니다. 본 기고문이 던지는 질문은 이 핵심 주체들이 앞으로도 그 적실성을 더욱 높여 나가기 위해 어떠한 구상이 필요한가 하는 것입니다.

어떤 질문을 던져야 하는가?

현재 두 가지 과제가 80년간 이어져 온 세계 생활수준 향상과 빈곤 감소의 성과를 위협하고 있습니다. 첫째, 글로벌 공공재(global commons)의 위기가 전 세계에 점점 더 부정적인 영향을 미치고 있다는 점은 널리 인정되고 있습니다. 여기서 글로벌 공공재란 기후, 팬데믹, 사이버 위험 등 어느 한 국가의 관할권을 벗어나는 다양한 형태의 국경 간 과제를 포괄하는 넓은 의미로 사용됩니다. 집단적인 시정 조치가 없다면 이러한 과제는 더욱 시급해질 가능성이 큽니다. 둘째, 이러한 인식에도 불구하고 그 해결을 위한 진전은 너무 미흡하고 더뎠습니다. 이러한 정체의 원인을 이해하고 해결의 길을 찾는 것이 바로 브레턴우즈 위원회(Bretton Woods Committee) 다자개혁 실무그룹(MRWG) 보고서의 취지입니다.[1] 공공 부문이나 민간 부문 어느 한쪽만으로는 이러한 과제를 해결할 수 없습니다. 오히려 진전을 가로막고 있는 공공 및 민간을 아우르는 시스템 전반의 구체적인 결함을 파악하는 것이 무엇보다 중요합니다. 제시된 분석에 따르면, 이러한 교착 상태를 타개하기 위해서는 공공 부문과 민간 부문 모두에서 거버넌스, 이행, 책임성에 걸친 일련의 구체적인 격차를 해소해야 합니다. 끝으로, 격차 분석을 보다 광범위한 영역이 아닌 기후금융을 둘러싼 시스템에 집중함으로써 지속가능성의 진전을 이루는 데 필요한 변화를 보다 구체적이고 명확하게 분석할 수 있습니다. 위원회는 앞으로 공중보건, 디지털 공공 인프라, 무역 등 다른 분야에 대해서도 각 주제에 맞춘 격차 분석을 통해 검토해야 할 것입니다.

World Alliance에 있어 브레턴우즈 개혁 작업의 초점은 매우 잘 부합합니다. World Alliance가 녹색금융 지원을 위한 활동을 지속적으로 펼치고 있기 때문입니다.

보고서는 전 세계를 아우르는 회원 구성, 주주 모델, 가중 투표 구조를 갖춘 세계은행과 국제통화기금이 글로벌 리더십 역할을 수행하기에 가장 적합하다는 점을 출발점으로 삼고 있습니다. 그렇다면 이들 기구는 이러한 글로벌 공공재 과제에 효과적으로 대응할 수 있는 거버넌스, 재원, 전문성을 갖추고 있습니까? 그리고 민간 부문이 직면한 유인은 어떻게 관리할 수 있습니까?

보다 깊이 들여다보기

모든 글로벌 공공재 과제 가운데 기후변화는 가장 시급한 과제 중 하나입니다. 동시에 지난 수십 년간의 기술 발전으로 보다 신속한 진전을 이룰 가능성이 높아졌습니다. 특히 혁신을 통해 탄소 배출 감축의 경제성이 크게 개선되었습니다. 이제 문제는 전 세계 탄소 배출량을 안정시킨 뒤 감축하는 것이 기술적으로 가능한가가 아니라, 이를 얼마나 신속하고 공평하게, 그리고 대규모로 실현할 것인가입니다. 이를 위해서는 완화와 적응의 우선순위를 설정하고 이를 실행하는 데 필요한 재원을 동원하는 데 도움이 되는 조치들을 조율해야 합니다. 적시성이 무엇보다 중요합니다. 지연될 경우 지구 기온이 더 크게 상승하고, 기상이 더욱 불안정해지며, 사회적·환경적·경제적 결과가 악화될 것입니다.

실무그룹의 분석은 격차 기반 프레임워크를 글로벌 공공재 과제에 유용하게 적용할 수 있음을 시사합니다. 특히 기후변화와 관련하여 공공 부문과 민간 부문 모두에 거버넌스, 이행, 책임성이라는 세 가지 실질적인 격차가 존재합니다. 공공 부문의 격차를 해소하면 민간 부문이 자신의 몫을 완수할 수 있는 여건이 조성되므로, 두 부문의 격차를 모두 해소해야 합니다.

공공 부문의 경우, 체계상의 격차는 다음과 같습니다.

• 거버넌스: 유엔기후변화협약(UNFCC)이 존재함에도 불구하고, 글로벌 기후변화 정책과 시스템 전반의 재정적 노력을 조율할 전반적인 책임을 지는 기구가 없습니다. 여기에는 필요한 자금 조달과 재정 정책을 평가하고 조율하는 일이 포함됩니다. 이러한 기능이 없으면 노력은 필연적으로 단편적이고 비효율적일 수밖에 없으며, 이는 진전을 늦춥니다.
• 이행: 국제 모범 사례를 활용하여 투명한 방식으로 이행을 효과적으로 주도하고 조율하는 공공기구가 없습니다. 또한 적절한 안전장치와 효과적인 감시 체계를 갖추고 오로지 기후에만 초점을 맞춘 구체적인 자금 조달 메커니즘이 부족합니다.
• 책임성: 유엔 기후변화협약 당사국총회(COP) 연례회의에 금융당국, 기업, 제3섹터의 참여가 늘고 있음에도 불구하고, 자금 조달 및 이행 계획의 진척 상황을 시스템 전반에 걸쳐 정기적으로 점검하도록 보장하는 상설 메커니즘이 없습니다. 이러한 메커니즘이 없으면 진척 상황을 효과적으로 모니터링하고 중간 시정 조치를 시행할 수 없습니다.[2]

마찬가지로 민간 부문의 경우, 체계상의 격차는 다음과 같습니다.

• 거버넌스: 투명하고 효과적인 탈탄소화 현황 점검, 목표 및 전략을 수립하기 위한 메커니즘이 미흡합니다. 기업 부문과 국유기업(SOE)의 탄소발자국에 관한 정확한 데이터가 부족하여 가격 발견 메커니즘의 효과성이 저해되고 있습니다.
• 이행: 대규모 기후변화 투자를 촉진할 금융상품의 가용성에 관한 정보가 부족합니다. 또한 재생에너지 확대, 에너지 효율 개선, 탄소 포집 확대 등 완화 활동 간의 상대적 우선순위에 관해서도 명확성이 거의 없습니다. 대중은 인프라, 새로운 생산 공정, 보험을 통해 경제가 기후변화에 필요한 적응을 하는 방식이나, 다양한 지역의 가치사슬에 미칠 예견 가능한 영향에 대해 충분히 알지 못하고 있습니다.
• 책임성: 기업의 약속, 경로 및 이에 수반되는 이행 전략을 모니터링하고 검증하는 메커니즘이 없습니다. 그린워싱의 위험을 줄이기 위한 명확한 집행 메커니즘도 없습니다.

문제가 이와 같이 정리된 상황에서, 이러한 글로벌 다자기구는 어떻게 변화할 수 있겠습니까?

세계은행과 국제통화기금의 역할 강화

정책 입안자들은 이 두 핵심 기구가 이러한 격차를 메우는 데 적합하다고 보고 있습니다. 필자 또한 그 역할을 할 수 있는 다른 기구가 없다는 점에 주목합니다. 따라서 우리가 가진 것을 잘 활용해야 합니다.

두 기구는 이미 기후를 자신들의 사명에 통합하는 데 단호한 진전을 이루었습니다. 세계은행의 2023년 10월 사명 선언문은 이 목표를 전면에 내세우고 있으며, 세계은행은 기후 프로젝트에 상당한 규모의 대출을 제공하고 있습니다.[3] IMF는 운영 측면에서 출범 초기 단계인

회복력·지속가능성 신탁(Resilience and Sustainability Trust)과 포괄적인 기후 전략을 마련했습니다.[4] 또한 OECD, FSB, IEA, UNFCCC, UN-DESA, FATF 등 각자 비교우위를 지닌 분야에서 활동하는 시스템 내 다른 기구들과도 다양한 수준의 협력이 이루어지고 있습니다.

이 두 기구의 권한은 제약되어서는 안 되며 오히려 확대되어야 합니다. 또한 거버넌스 구조, 운영 모델, 재정 역량이 강화되어야 합니다. 자금의 대부분이 민간 부문에서 조달되어야 한다는 점을 고려할 때, 이들 기구는 각국 정부가 공통의 기준, 관행 및 수단을 중심으로 민간 부문을 결집하여 글로벌 목표와의 정합성을 확보하도록 지원할 수 있는 위치에 있습니다.

바로 이 지점에서 World Alliance 회원들이 수행할 역할이 있습니다. 회원들의 정부는 세계 금융 시스템의 구조 깊숙한 곳에서 이루어지는 이러한 조율에 참여하게 될 것입니다. 각 관할권의 주체들은 저마다의 역할을 수행하도록 요청받게 될 것입니다.

[1] -https://www.brettonwoods.org/page/multilateral-reform-working-group

[2] -파리협정의 각 당사국은 국가온실가스감축목표(NDC)를 수립하고 5년마다 이를 갱신해야 합니다. 그러나 NDC 설정에 있어 공식적인 조율은 많지 않으며, 목표 달성의 진척 상황에 대한 책임성도 확보되어 있지 않습니다. “Nationally Determined Contributions,” UNFCC, 2024년, https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/nationally-determined-contributions-ndcs 참조

[3] -Evolving the World Bank Group’s Mission, Operations, and Resources: A Roadmap, 세계은행그룹, 2022년 12월, https://documents1.worldbank.org/curated/ en/099845101112322078/pdf/SECBOS0f51975e0e809b7605d7b690ebd20.pdf worldbank.org/en/news/speech/2023/10/13/remarks-by-world-bank-group-president-ajay-banga-at-the-2023-annual-meetings-plenary

[4] -“Resilience and Sustainability Facility—Operational Guidance Note,” 국제통화기금, 2023년 11월 28일, https://www.imf.org/en/Publications/ Policy-Papers/Issues/2023/11/28/Resilience-and-Sustainability-Facility-Operational-Guidance-Note-541867. IMF와 세계은행의 조치에 관한 요약은 각각 본 보고서의 부속서 1과 2도 참조하십시오.