Как ни удивительно, в 1944 году, пытаясь разглядеть будущее, которое было так трудно различить в разгар самой разрушительной войны, когда-либо пережитой миром, политики в области экономики и финансов собрались в уединенном курортном отеле в Новой Англии — в Бреттон-Вудсе. Одной из ключевых задач было спланировать многосторонние финансовые институты, которые помогли бы восстановить разрушенную мировую экономику: Всемирный банк и Международный валютный фонд.
В то время существовал лишь один многосторонний институт — Банк международных расчетов в Базеле. Его работа была сосредоточена на координации центральных банков, в том числе — что вызывает споры — во время Второй мировой войны. Сама идея создания многосторонних институтов, охватывающих более широкий спектр финансов, чем диалог центральных банков, была новаторской: у мира было мало опыта создания подобных структур.
Члены Всемирного альянса, вероятно, отдают себе отчет в том, что эти два института со времени окончания Второй мировой войны составляют основу мировой финансовой системы. Больная или слабая спина — это проблема со здоровьем, которая у людей обычно развивается постепенно; и мы наблюдаем ее институциональный эквивалент: МВФ и Всемирный банк уже не обеспечивают надлежащей поддержки отрасли финансовых услуг и мировой экономики, которую эти услуги финансируют. Необходимы меры по исправлению ситуации, и они скоро будут приняты.
С момента Бреттон-Вудской конференции прошло восемь десятилетий. Вопрос этой статьи состоит в том, какие идеи могут помочь сохранить и повысить актуальность этих центральных участников.
Какие вопросы необходимо задать?
Два вызова в настоящее время угрожают 80-летней истории роста уровня жизни в мире и сокращения бедности. Во-первых, широко признано, что кризисы в сфере глобальных общих благ — понятие используется здесь в широком смысле и включает многие формы трансграничных вызовов, выходящих за пределы какой-либо одной национальной юрисдикции, такие как климат, пандемии и киберриски, — оказывают все более негативное глобальное воздействие. Без коллективных корректирующих мер эти вызовы, вероятно, станут еще более острыми. Во-вторых, несмотря на это признание, прогресс в их решении был слишком малым и слишком медленным. Понимание причин этого тупика и поиск пути к его преодолению стали мотивом для подготовки данного доклада Multilateral Reform Working Group (MRWG) Bretton Woods Committee.[1] Ни государственный, ни частный сектор не в состоянии решить эти проблемы в одиночку. Вместо этого крайне важно выявить конкретные недостатки всей системы — государственной и частной, — препятствующие прогрессу. Согласно представленному анализу, чтобы выйти из этого тупика, необходимо устранить ряд конкретных пробелов как в государственном, так и в частном секторе, охватывающих управление, реализацию и подотчетность. Наконец, концентрация анализа пробелов на системе, связанной с климатическим финансированием, а не на более широком круге вопросов, позволяет сделать анализ более конкретным и предметным в отношении изменений, необходимых для прогресса в области устойчивого развития. В свое время Комитету следует также изучить другие области, такие как общественное здравоохранение, цифровая общественная инфраструктура и торговля, применяя для каждой из этих тем специально разработанный анализ пробелов.
Для Всемирного альянса направленность работы по реформированию Бреттон-Вудской системы идеально согласуется с текущей деятельностью Альянса по поддержке зеленого финансирования.
Отправной точкой доклада является то, что Всемирный банк и Международный валютный фонд с их глобальным членством, моделью акционерного участия и структурами взвешенного голосования лучше всего подходят для выполнения роли глобального лидера. Но соответствуют ли они своему назначению с точки зрения управления, ресурсов и экспертизы, чтобы эффективно решать эти вызовы в сфере глобальных общих благ? И как можно управлять стимулами, с которыми сталкивается частный сектор?
Более глубокий взгляд
Среди всех вызовов в сфере глобальных общих благ изменение климата — один из самых неотложных. В то же время технический прогресс последних десятилетий повысил возможности для более быстрого продвижения вперед. В частности, инновации значительно улучшили экономику сокращения выбросов углерода: вопрос уже не в том, технически ли возможно стабилизировать, а затем сократить глобальные выбросы углерода, а в том, как сделать это быстро, справедливо и в необходимом масштабе. Для этого требуется координация действий, которая поможет определить приоритеты в области смягчения последствий и адаптации и мобилизовать необходимые финансовые ресурсы для их реализации. Своевременность имеет решающее значение: промедление приведет к более сильному росту глобальных температур, более неустойчивой погоде и усугублению социальных, экологических и экономических последствий.
Анализ Рабочей группы показывает, что к вызовам в сфере глобальных общих благ можно с пользой применить подход, основанный на анализе пробелов. Применительно к изменению климата существуют три существенных пробела как в государственном, так и в частном секторе: управление, реализация и подотчетность. Необходимо устранить обе группы пробелов, поскольку устранение пробелов в государственном секторе создаст благоприятные условия для того, чтобы частный сектор довел дело до конца со своей стороны.
В государственном секторе пробелы в архитектуре таковы:
- Управление: несмотря на существование Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН), ни один институт не несет общей ответственности за координацию глобальной климатической политики и общесистемных финансовых усилий. Это включает оценку и координацию необходимого финансирования, а также налогово-бюджетной политики. Без этого усилия неизбежно будут разрозненными и неэффективными, что замедляет прогресс.
- Реализация: не существует государственных институтов, которые эффективно руководили бы реализацией и координировали ее прозрачным образом с использованием международной передовой практики. Кроме того, не хватает специальных механизмов финансирования, ориентированных на климат — и только на климат, — с надлежащими гарантиями и эффективной системой надзора.
- Подотчетность: несмотря на растущее участие финансовых органов, корпораций и третьего сектора в ежегодных заседаниях Конференции сторон ООН (COP), не существует постоянного механизма, обеспечивающего периодический общесистемный обзор хода выполнения планов финансирования и реализации. Отсутствие такого механизма исключает эффективный мониторинг прогресса и внесение корректировок по ходу работы.[2]
Аналогичным образом, в частном секторе пробелы в архитектуре таковы:
- Управление: механизмы обеспечения прозрачной и эффективной инвентаризации, постановки целей и разработки стратегий декарбонизации недостаточны. Отсутствуют точные данные об углеродном следе предпринимательского сектора и государственных предприятий (ГП), что снижает эффективность механизма ценообразования.
- Реализация: недостаточно информации о наличии финансовых инструментов, способствующих масштабным инвестициям в борьбу с изменением климата. Кроме того, мало ясности в отношении сравнительной приоритетности мер по смягчению последствий, например расширения использования возобновляемой энергии, повышения энергоэффективности и увеличения улавливания углерода. Общество недостаточно осведомлено о необходимой адаптации экономик к изменению климата посредством инфраструктуры, новых производственных процессов и страхования, а также о предсказуемых последствиях для цепочек создания стоимости в разных регионах.
- Подотчетность: не существует механизма мониторинга и проверки корпоративных обязательств, траекторий и сопутствующих стратегий реализации. Нет четкого механизма принуждения к исполнению, позволяющего снизить риск гринвошинга.
Обозначив проблему, зададимся вопросом: как могут измениться эти глобальные многосторонние институты?
Укрепление роли Всемирного банка и Международного валютного фонда
Политики считают эти два ключевых института хорошо подходящими для устранения этих пробелов. Автор статьи также отмечает, что больше никого, кто мог бы это сделать, нет; так что давайте эффективно использовать то, что у нас есть.
Сами институты уже добились решительного прогресса в интеграции климатической повестки в свои миссии. В заявлении о миссии Всемирного банка от октября 2023 года эта цель выдвинута на первый план, и банк предоставил значительные кредиты на климатические проекты.[3] Для своей деятельности МВФ создал новый
Resilience and Sustainability Trust и свою комплексную климатическую стратегию.[4] Существуют также различные уровни сотрудничества с другими институтами системы, работающими в областях своих сравнительных преимуществ, — такими как ОЭСР, СФС, МЭА, РКИК ООН, ДЭСВ ООН, ФАТФ и другими.
Мандаты этих двух институтов необходимо расширять, а не ограничивать; им нужны укрепленные структуры управления, операционные модели и финансовая мощь. С учетом того, что основная часть финансирования должна поступать из частного сектора, эти институты также способны помочь правительствам объединить частный сектор вокруг общих стандартов, практик и инструментов, чтобы обеспечить их соответствие глобальным целям.
Именно здесь члены Всемирного альянса могут сыграть свою роль: их правительства будут участвовать в этой координации глубоко внутри структуры нашей глобальной финансовой системы. Участникам в каждой из этих юрисдикций будет предложено внести свой вклад.
[1] -https://www.brettonwoods.org/page/multilateral-reform-working-group
[2] -Каждая Сторона Парижского соглашения обязана определить свой определяемый на национальном уровне вклад (ОНУВ) и обновлять его каждые пять лет. Однако формальной координации при установлении ОНУВ немного, как нет и подотчетности в отношении прогресса в их выполнении. См. «Nationally Determined Contributions», UNFCC, 2024, https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/nationally-determined-contributions-ndcs
[3] -Evolving the World Bank Group’s Mission, Operations, and Resources: A Roadmap, World Bank Group, декабрь 2022 года, https://documents1.worldbank.org/curated/ en/099845101112322078/pdf/SECBOS0f51975e0e809b7605d7b690ebd20.pdf worldbank.org/en/news/speech/2023/10/13/remarks-by-world-bank-group-president-ajay-banga-at-the-2023-annual-meetings-plenary
[4] -«Resilience and Sustainability Facility—Operational Guidance Note», International Monetary Fund, 28 ноября 2023 года, https://www.imf.org/en/Publications/ Policy-Papers/Issues/2023/11/28/Resilience-and-Sustainability-Facility-Operational-Guidance-Note-541867. Краткий обзор мер МВФ и Всемирного банка см. также в Приложениях 1 и 2 к настоящему докладу соответственно.
Опубликованные здесь статьи отражают мнение их авторов, которое не обязательно совпадает с позицией Всемирного альянса.