80 ans après Bretton Woods, de quoi avons-nous besoin ?

Aussi improbable que cela puisse paraître, les yeux tournés vers un avenir si difficile à discerner au cœur de la guerre la plus dévastatrice que le monde ait jamais connue, des responsables des politiques économiques et financières se sont réunis en 1944 dans un hôtel isolé de Nouvelle-Angleterre, à Bretton Woods. L’un des principaux objectifs était de concevoir les institutions financières multilatérales qui aideraient à reconstruire l’économie mondiale dévastée : la Banque mondiale et le Fonds monétaire international.

Une seule institution multilatérale existait à l’époque, la Banque des règlements internationaux à Bâle. Ses travaux étaient axés sur la coordination des banques centrales, y compris – ce qui a suscité la controverse – pendant la Seconde Guerre mondiale. L’idée de créer des institutions multilatérales couvrant un éventail plus large de la finance que les échanges entre banques centrales était en soi novatrice : le monde avait peu d’expérience dans la création de telles structures.

Les membres de la World Alliance ont sans doute à l’esprit que ces deux institutions constituent la colonne vertébrale du système financier mondial depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Un dos douloureux ou fragile est un problème de santé qui, chez l’être humain, apparaît généralement de manière progressive ; et nous connaissons cet équivalent institutionnel, le FMI et la Banque mondiale ne soutenant plus de manière adéquate le secteur des services financiers, ni l’économie mondiale que ces services financent. Des mesures correctives sont nécessaires et devraient bientôt voir le jour.

Huit décennies se sont écoulées depuis la conférence de Bretton Woods. La question posée par cette tribune est de savoir quelle réflexion permettrait à ces acteurs centraux de rester toujours plus pertinents.

Quelles questions faut-il se poser ?

Deux défis menacent actuellement 80 ans de progression du niveau de vie mondial et de réduction de la pauvreté. Premièrement, il est largement reconnu que les crises touchant les biens communs mondiaux – entendus ici au sens large, incluant de nombreuses formes de défis transfrontaliers qui échappent à toute juridiction nationale, tels que le climat, les pandémies et les cyberrisques – ont un impact mondial de plus en plus négatif. Sans mesures correctives collectives, ces défis risquent de devenir plus urgents. Deuxièmement, malgré cette prise de conscience, les progrès réalisés pour y faire face ont été trop limités et trop lents. Comprendre les raisons de ce blocage et trouver une voie vers une solution, telle est la motivation du présent rapport du Multilateral Reform Working Group (MRWG) du Bretton Woods Committee.[1] Ni le secteur public ni le secteur privé ne peuvent, seuls, relever ces défis. Il est au contraire impératif d’identifier les lacunes spécifiques de l’ensemble du système – public et privé – qui entravent les progrès. Selon l’analyse présentée, un ensemble de lacunes spécifiques dans les secteurs public et privé – en matière de gouvernance, de mise en œuvre et de responsabilité – doivent être comblées pour sortir de cette impasse. Enfin, le fait de concentrer l’analyse des lacunes sur le système entourant la finance climatique, plutôt que de l’élargir, permet d’être plus précis et plus concret quant aux changements nécessaires pour progresser en matière de durabilité. Le moment venu, le Comité devrait également examiner d’autres domaines, tels que la santé publique, l’infrastructure publique numérique et le commerce, en réalisant une analyse des lacunes adaptée à chacun de ces sujets.

Pour la World Alliance, l’axe des travaux de réforme de Bretton Woods s’inscrit parfaitement dans la continuité des travaux menés par l’Alliance en soutien à la finance verte.

Le rapport part du principe que la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, avec leur composition mondiale, leur modèle d’actionnariat et leurs structures de vote pondéré, sont les mieux placés pour assumer ce rôle de leadership mondial. Mais sont-ils adaptés à cette mission en termes de gouvernance, de ressources et d’expertise pour relever efficacement ces défis liés aux biens communs mondiaux ? Et comment gérer les incitations auxquelles fait face le secteur privé ?

Un examen plus approfondi

Parmi tous les défis liés aux biens communs mondiaux, le changement climatique compte parmi les plus pressants. Dans le même temps, les avancées techniques des dernières décennies ont rendu plus réaliste la perspective de progrès plus rapides. En particulier, l’innovation a considérablement amélioré l’économie de la réduction des émissions de carbone : la question n’est plus de savoir s’il est techniquement possible de stabiliser puis de réduire les émissions mondiales de carbone, mais de savoir comment le faire rapidement, équitablement et à grande échelle. Cela suppose de coordonner des actions qui aideront à fixer les priorités en matière d’atténuation et d’adaptation et à mobiliser les ressources financières nécessaires pour y parvenir. Le facteur temps est déterminant : tout retard entraînera une hausse plus importante des températures mondiales, des conditions météorologiques plus instables et des conséquences sociales, environnementales et économiques plus graves.

L’analyse du Groupe de travail suggère qu’un cadre fondé sur les lacunes peut être utilement appliqué aux défis liés aux biens communs mondiaux. S’agissant plus particulièrement du changement climatique, trois lacunes de fond existent à la fois dans le secteur public et dans le secteur privé : la gouvernance, la mise en œuvre et la responsabilité. Les deux séries de lacunes doivent être traitées, car combler celles du secteur public créera un environnement favorable permettant au secteur privé d’accomplir sa part du travail.

Pour le secteur public, les lacunes de l’architecture sont les suivantes :

• Gouvernance : malgré l’existence de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), aucune institution n’a la responsabilité globale de coordonner la politique mondiale en matière de changement climatique et l’effort financier à l’échelle du système. Cela inclut l’évaluation et la coordination des financements nécessaires, ainsi que des politiques budgétaires. Sans cela, l’effort est nécessairement morcelé et inefficace, ce qui ralentit les progrès.
• Mise en œuvre : aucune institution publique ne pilote ni ne coordonne efficacement la mise en œuvre de manière transparente en s’appuyant sur les meilleures pratiques internationales. En outre, il manque des mécanismes de financement spécifiques consacrés au climat – et au climat uniquement – dotés de garde-fous appropriés et d’un cadre de surveillance efficace.
• Responsabilité : malgré l’implication croissante des autorités financières, des entreprises et du tiers secteur dans les réunions annuelles de la Conférence des Parties (COP) des Nations unies, il n’existe aucun mécanisme permanent garantissant un examen périodique, à l’échelle du système, des progrès des plans de financement et de mise en œuvre. L’absence d’un tel mécanisme empêche un suivi efficace des progrès et l’adoption de corrections en cours de route.[2]

De même, pour le secteur privé, les lacunes de l’architecture sont les suivantes :

• Gouvernance : les mécanismes permettant d’établir des bilans, des objectifs et des stratégies de décarbonation transparents et efficaces sont insuffisants. Les données précises sur l’empreinte carbone du secteur des entreprises et des entreprises publiques font défaut, ce qui nuit à l’efficacité du mécanisme de formation des prix.
• Mise en œuvre : les informations sur la disponibilité d’instruments financiers permettant de faciliter l’investissement climatique à grande échelle sont insuffisantes. En outre, il existe peu de clarté quant à la priorisation relative des activités d’atténuation, par exemple le développement des énergies renouvelables, l’amélioration de l’efficacité énergétique et l’augmentation du captage du carbone. Le public n’en sait pas assez sur l’adaptation nécessaire des économies au changement climatique au moyen des infrastructures, de nouveaux procédés de production et de l’assurance, ni sur les impacts prévisibles sur les chaînes de valeur dans les différentes zones géographiques.
• Responsabilité : il n’existe aucun mécanisme permettant de suivre et de vérifier les engagements des entreprises, leurs trajectoires et les stratégies de mise en œuvre qui les accompagnent. Il n’existe aucun mécanisme d’application clair pour réduire le risque d’écoblanchiment.

Le problème étant ainsi posé, comment ces institutions multilatérales mondiales peuvent-elles évoluer ?

Renforcer le rôle de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international

Les responsables politiques considèrent ces deux institutions clés comme bien placées pour combler ces lacunes. L’auteur de cette tribune observe également qu’il n’existe rien d’autre pour le faire ; tirons donc le meilleur parti de ce dont nous disposons.

Les institutions elles-mêmes ont déjà réalisé des progrès déterminés dans l’intégration du climat à leurs missions. La déclaration de mission de la Banque mondiale d’octobre 2023 place cet objectif au premier plan, et la Banque a accordé des prêts importants à des projets climatiques.[3] Pour ses opérations, le FMI a mis en place son jeune

fonds fiduciaire pour la résilience et la durabilité (Resilience and Sustainability Trust) et sa stratégie climatique globale.[4] Il existe également divers niveaux de coopération avec d’autres institutions du système qui travaillent dans leurs domaines d’avantage comparatif – comme l’OCDE, le FSB, l’AIE, la CCNUCC, l’UN-DESA, le GAFI et d’autres.

Ces deux mandats institutionnels doivent être renforcés, et non entravés ; et ils ont besoin de structures de gouvernance, de modèles opérationnels et d’une puissance de feu financière renforcés. Étant entendu que l’essentiel du financement doit provenir du secteur privé, ces institutions sont également en mesure d’aider les gouvernements à rassembler le secteur privé autour de normes, de pratiques et d’instruments communs afin d’en garantir l’alignement sur les objectifs mondiaux.

C’est précisément là que les membres de la World Alliance ont un rôle à jouer : leurs gouvernements seront associés à cette coordination au cœur même de la structure de notre système financier mondial. Les acteurs de chacune de ces juridictions seront appelés à apporter leur contribution.

[1] -https://www.brettonwoods.org/page/multilateral-reform-working-group

[2] -Chaque Partie à l’Accord de Paris est tenue d’établir une contribution déterminée au niveau national (CDN) et de l’actualiser tous les cinq ans. Il n’existe toutefois guère de coordination formelle dans la fixation des CDN, ni de responsabilité quant aux progrès accomplis pour les atteindre. Voir « Nationally Determined Contributions », UNFCC, 2024, https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/nationally-determined-contributions-ndcs

[3] -Evolving the World Bank Group’s Mission, Operations, and Resources: A Roadmap, Groupe de la Banque mondiale, décembre 2022, https://documents1.worldbank.org/curated/ en/099845101112322078/pdf/SECBOS0f51975e0e809b7605d7b690ebd20.pdf worldbank.org/en/news/speech/2023/10/13/remarks-by-world-bank-group-president-ajay-banga-at-the-2023-annual-meetings-plenary

[4] -« Resilience and Sustainability Facility—Operational Guidance Note », Fonds monétaire international, 28 novembre 2023, https://www.imf.org/en/Publications/ Policy-Papers/Issues/2023/11/28/Resilience-and-Sustainability-Facility-Operational-Guidance-Note-541867. Voir également les annexes 1 et 2 de ce rapport, respectivement, pour une synthèse des actions du FMI et de la Banque mondiale.