A transição em curso para uma nova ordem mundial está remodelando o sistema monetário internacional, levando ao aumento das tensões geopolíticas e à fragmentação das estruturas financeiras globais. À medida que o poder se desloca e surgem blocos concorrentes, os riscos para a estabilidade financeira global aumentam, com implicações significativas para o futuro das relações econômicas internacionais. Esse cenário em evolução desafia a ordem existente e ameaça a estabilidade dos fluxos financeiros transfronteiriços.
1. Introdução
A nova ordem mundial emergente estará sujeita a uma série de efeitos fortes e inesperados, que transformarão e fragmentarão o sistema monetário internacional. A economia mundial multilateral passou à influência de uma estrutura de poder multipolar, desencadeando tensões geopolíticas que levaram à criação de blocos econômicos e financeiros e à disputa pelo fortalecimento de posições de poder. A fragmentação financeira representa riscos para a estabilidade financeira e monetária internacional.
O desenvolvimento do mundo e da humanidade chegou a uma etapa em que a antiga ordem está chegando ao fim ou sendo substancialmente transformada. Essa mudança histórica tem implicações para o sistema financeiro global e para as relações financeiras.
A fragmentação do sistema financeiro internacional tem várias dimensões, dependendo do mercado financeiro, por exemplo, nos mercados de valores mobiliários, nos mercados bancários ou nos serviços de pagamento e de crédito. Ela pode surgir por diversas razões além da regulação financeira, incluindo barreiras naturais, forças de mercado e diferenças no ambiente institucional. Sua análise deve incluir seu impacto na eficiência dos serviços financeiros, incluindo a liquidez do mercado, seu impacto na transparência e na proteção de consumidores e investidores e, por fim, sua relação com a estabilidade financeira geral (global). Do ponto de vista substantivo, a fragmentação pode ser vista e compreendida tanto no espaço global quanto no âmbito das jurisdições nacionais e locais.
Uma das principais razões para o surgimento desses elementos no sistema monetário internacional é que o processo de desglobalização alcançou o processo de globalização operacional, que vinha ganhando terreno de forma constante nos últimos tempos.
Basta enumerar os acontecimentos recentes que desencadearam a desglobalização. Na era da Quarta Revolução Industrial, o novo mundo digital surgiu como parte integrante dela, com a ascensão da inteligência artificial e da robótica; eclodiu a pandemia de coronavírus, as tensões geopolíticas se intensificaram, veio a crise energética e as pressões inflacionárias globais, surgiram guerras comerciais, as cadeias de suprimentos foram interrompidas e eclodiu a guerra russo-ucraniana. Esses processos, por si sós, provocaram mudanças nas relações econômicas e políticas internacionais, mas vários efeitos estavam interligados e se reforçavam mutuamente, alterando fundamentalmente o ambiente relativamente calmo e livre de tensões geopolíticas do período pós-Guerra Fria.
A fragmentação da ordem mundial existente tem três fatores que se reforçam mutuamente e, em casos específicos, se enfraquecem: (i) as relações de poder políticas e geopolíticas globais; (ii) as mudanças nas relações econômicas e comerciais; e (iii) as mudanças nas condições de funcionamento do sistema monetário internacional e as restrições à livre circulação de capitais.
2. As raízes históricas da ordem global em transformação
A Segunda Guerra Mundial mudou totalmente a estrutura de poder internacional.
Em 1944, foi celebrado nos EUA o Acordo de Bretton Woods, que permitiu lançar as bases de um novo sistema econômico mundial. Foram criados o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (1944), o Banco Mundial (1945) e o Fundo Monetário Internacional (1944). Isso significou o estabelecimento de um marco regulado para o sistema monetário internacional e, ao mesmo tempo, os Estados Unidos tornaram-se a potência dominante e hegemônica do sistema econômico internacional. O dólar americano tornou-se a moeda dominante do comércio internacional, com a taxa de câmbio de todas as moedas fixada em dólares e o valor do dólar atrelado ao ouro a uma taxa fixa.
Posteriormente, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), uma aliança militar liderada pelos EUA, foi fundada em Washington em 1949, com doze países no momento de sua assinatura, hoje trinta e um. Como resultado desse processo, os Estados Unidos tornaram-se uma potência mundial hegemônica. O outro polo do poder mundial era a União Soviética e o bloco soviético, com os países do Leste Europeu que ocupava. O confronto entre esses dois blocos tornou-se cada vez mais agudo em todas as áreas, como ilustra a criação da Cortina de Ferro. Começou a era da Guerra Fria, e estabeleceu-se o sistema bipolar de poder mundial.
A Ata Final de Helsinque, adotada pela Conferência sobre Segurança e Cooperação na Europa (CSCE) e assinada por trinta e cinco países em 1975, abriu caminho para o fim da Guerra Fria. Contudo, este só se concretizou em 1990–1991, quando as duas Alemanhas foram unificadas e as tropas soviéticas se retiraram dos países do Pacto de Varsóvia.
O período que se seguiu ao fim da Guerra Fria criou condições geopolíticas favoráveis ao surgimento de relações econômicas e comerciais e de cadeias de valor globais. O sistema monetário internacional era estável, sustentado por um sistema de normas e regulamentações das instituições financeiras internacionais e respaldado pelas políticas monetárias de bancos centrais independentes. Ao mesmo tempo, esse sistema bipolar de poder mundial, marcado pelos EUA e pela União Soviética, era determinado sobretudo pelo equilíbrio de poder militar e, diretamente, por seus sistemas econômicos e financeiros, e houve vários acontecimentos e esforços para modificá-lo.
Em segundo plano desse processo, três fatores tornaram-se dominantes ao longo do tempo, revelando as linhas de fratura da ordem mundial bipolar. Isso levou ao surgimento de um sistema monetário internacional em múltiplas camadas, cujas bases estão mudando e sendo transformadas na nova ordem mundial tripartite. Durante muito tempo, o poder hegemônico global dos EUA foi respaldado pelo sistema de Bretton Woods, [1] pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo sistema de DES baseado no dólar. Há uma forte concorrência econômica e financeira entre os três atores dominantes da ordem mundial, os EUA, a China e a União Europeia, com uma tendência crescente de redução do papel hegemônico do dólar
O segundo e mais significativo acontecimento é a criação e o desenvolvimento da União Europeia. Nas últimas duas décadas, a UE tornou-se uma potência econômica; o desenvolvimento da União Econômica e Monetária foi bem-sucedido, a criação da zona do euro possibilitou o estabelecimento da União Bancária, e a União dos Mercados de Capitais se desenvolveu substancialmente. Do ponto de vista econômico e financeiro, a União Europeia tornou-se um ator geopolítico global, o segundo polo da ordem mundial.
O elemento seguinte desse processo foi que a China se tornou um ator político e econômico global ao lado dos EUA e da UE. Estabeleceu-se uma ordem mundial tripolar, o que levou a um novo tipo de formação de blocos, respaldado por grandes acordos financeiros e comerciais. Uma nova força no futuro será a concorrência entre as moedas digitais de bancos centrais (dólar, yuan e euro digitais), que será crucial para a política monetária internacional e a cooperação financeira.
O impacto do Brexit não enfraqueceu a posição internacional da UE, e da zona do euro em particular, mas a fortaleceu. Em resposta à situação pós-Brexit, as autoridades da UE, mas também os centros financeiros da UE representados na EU Roundtable of Financial Centers (um capítulo regional da World Alliance of International Financial Centers), concentraram-se no aumento da competitividade dos mercados financeiros da UE.
Em 2022, essa ordem tripolar foi atingida por um novo impacto inesperado da guerra russo-ucraniana. Em termos de cooperação financeira internacional e da evolução esperada da fragmentação, esse conflito militar terá um impacto negativo de longo prazo — que hoje não pode ser avaliado. Os fluxos comerciais tradicionais de vários produtos desapareceram ou caíram drasticamente no período (energia, produtos agrícolas e de alta tecnologia), sobretudo dentro da Europa, com efeitos indiretos sobre as relações financeiras. Algumas das severas sanções impostas em razão da guerra, inclusive ao setor financeiro, são eficazes, mas outras também afetam aqueles que as impuseram.
3. A fragmentação na nova ordem mundial
No período pós-Guerra Fria, na ordem mundial tripartite emergente, a China tornou-se uma potência global, com o segundo maior PIB do mundo. O objetivo central da política econômica chinesa era assegurar um crescimento econômico sustentável. Um elemento importante da estratégia desenvolvida era que a considerável capacidade industrial excedente e as reservas de capital acumuladas ao longo de várias décadas, em consequência de intensos influxos de capital, deveriam ser utilizadas no exterior. No período pós-Guerra Fria, na ordem mundial tripartite emergente, a China tornou-se uma potência global, com o segundo maior PIB do mundo. O objetivo central da política econômica chinesa era assegurar um crescimento econômico sustentável. Um elemento importante da estratégia desenvolvida era que a considerável capacidade industrial excedente e as reservas de capital acumuladas ao longo de várias décadas, em consequência de intensos influxos de capital, deveriam ser utilizadas no exterior.
A base da “relação” entre os atores da nova estrutura de poder é a concorrência, para garantir a autonomia e a estabilidade financeiras de seu próprio bloco. Uma separação completa das relações financeiras internacionais entre os atores da nova estrutura de poder tripartite não é possível. A concorrência entre os blocos que eles criaram está se intensificando, e o impulso pela independência está crescendo, enquanto os EUA querem manter o papel de liderança do dólar. Tudo isso leva à chamada divergência estratégica financeira entre blocos concorrentes e à fragmentação das relações financeiras.
A Parceria Econômica Regional Abrangente (RCEP), um acordo de livre comércio assinado em 2020, é um exemplo dessa estratégia, do impulso pela independência em relação ao dólar e de um novo elemento de fragmentação, com quinze países, incluindo China, Austrália, Japão, Indonésia e Coreia do Sul.
Poder-se-ia enumerar uma longa lista de acordos econômicos, comerciais e financeiros bilaterais ou multilaterais celebrados na última década que, de algum modo, individualmente e em conjunto, reforçam o processo de surgimento da nova ordem mundial. Esses acordos estão tendo um impacto importante nos mercados financeiros globais, aumentando o risco de volatilidade e sinalizando que os países membros que aderiram a esses acordos querem reduzir sua dependência do sistema financeiro global existente, especialmente do dólar.
Além dos arranjos políticos e militares, o desenvolvimento da dependência financeira tornou-se um fator importante de influência sobre o equilíbrio de poder na última década. Seu principal instrumento são os empréstimos (de longo prazo) às economias dos países parceiros e os investimentos em infraestrutura, ao mesmo tempo em que se determina a moeda desses contratos de financiamento e de empréstimo.
Esses acordos regionais e bilaterais não fortaleceram o sistema multilateral anterior. No final da última década, o mundo havia se dividido em um bloco tripolar, conhecido como a “divisão estratégica”. De um lado estão os EUA, do outro a União Europeia e, do terceiro, a China e a região do Sudeste Asiático. A consequência direta dessa divisão é a transformação, a “desintegração” do antigo sistema financeiro. O objetivo dos blocos concorrentes é manter e fortalecer suas posições de poder e influência por diversos meios. As estratégias para apoiar esse objetivo incluem tanto o ataque quanto a defesa.
As tensões geopolíticas desencadeiam a fragmentação do sistema monetário internacional, direta e indiretamente, por múltiplos canais, o que, por sua vez, amplifica os riscos para o sistema. As tensões geopolíticas podem levar à introdução de medidas que restringem a circulação de capitais e de numerário, criando imprevisibilidade e incerteza para os investidores nas relações financeiras internacionais. Esses efeitos incluem as recentes sanções financeiras, regulamentações que restringem investimentos de capital e congelamentos internacionais de ativos. Isso aumenta a fragmentação financeira, o que afeta negativamente a rentabilidade, a liquidez e a capacidade de concessão de crédito dos bancos. A vulnerabilidade dos países negativamente afetados a choques financeiros aumenta.
4. Os perigos e riscos da fragmentação econômica e financeira global
Os efeitos negativos do aumento das tensões geopolíticas dos últimos anos desencadearam um processo de fragmentação econômica e financeira e uma indesejável fragmentação dos mercados financeiros globais, em um grau que pode ameaçar a estabilidade financeira internacional. A incerteza causada pelas tensões geopolíticas prejudica as condições para a circulação transfronteiriça de capitais. O impacto negativo sobre os fluxos de capital afeta adversamente o investimento estrangeiro, criando tensões entre investidores e países anfitriões. Os sistemas de pagamento internacionais podem ser prejudicados. À medida que a estabilidade é abalada, os custos de captação dos bancos aumentam, sua rentabilidade cai e eles reduzem a concessão de crédito. Os riscos de fragmentação podem levar a custos econômicos significativos e a aumentos de preços devido a cadeias de suprimentos interrompidas, restrições às importações ou sanções.
A experiência histórica de diferentes ciclos econômicos mostra que, após uma crise ou uma tensão, prevalece um duplo efeito. Por um lado, a política monetária e fiscal é gradualmente flexibilizada, e o fluxo de movimentos de capital e a alavancagem se expandem. Por outro lado, as lições da crise servirão de base para uma regulação financeira mais rigorosa, que desencadeará a cooperação internacional. A fragmentação pode ter um impacto negativo sobre a estabilidade do sistema monetário internacional, que é importante para a estabilidade econômica global e o crescimento sustentável.
Além da desdolarização, o surgimento das moedas digitais de bancos centrais (CBDCs) representa um desafio particular para a transformação do sistema monetário internacional.
Em pouco tempo, ficou claro que a aplicabilidade das CBDCs além das fronteiras nacionais poderia se tornar uma ferramenta para ampliar a influência comercial e financeira internacional e, portanto, as disputas de poder globais. Os três principais atores geopolíticos da economia global estão agora se preparando ativamente para lançar suas próprias moedas digitais: o dólar digital, o euro digital e o yuan digital. A China é pioneira nesse campo, com o yuan digital já sendo testado na prática e regras para seu uso doméstico sendo elaboradas. Para reduzir a exposição às tensões geopolíticas e aos efeitos negativos da fragmentação financeira, a UE considera necessário fortalecer a integração financeira europeia, além de se preparar para a introdução do euro digital.
A fragmentação pode comprometer objetivos comuns mais amplos de política econômica, e supervisores, reguladores e instituições financeiras precisam estar cientes dos riscos para a estabilidade financeira decorrentes do aumento das tensões geopolíticas e comprometer-se a identificar, quantificar, gerenciar e mitigar esses riscos. Várias instituições financeiras internacionais argumentaram que, na ordem mundial multipolar emergente, os atores de poder procuram dar prioridade a seus interesses nacionais e regionais, quando a cooperação global seria mais necessária do que nunca. Devido ao aumento das tensões geopolíticas, é preciso assegurar a adequação da rede de segurança financeira global, o que exige altos níveis de reservas internacionais para os países, o desenvolvimento de acordos financeiros bilaterais e regionais e a oferta de linhas de crédito preventivas pelas instituições financeiras internacionais.
5. A fragmentação e a moeda digital de banco central
Em uma ordem mundial multipolar, o funcionamento do sistema monetário internacional, que também pode ser usado como ferramenta de concorrência entre blocos de poder, é significativamente afetado pela moeda digital de banco central.
A China esteve na vanguarda da implementação precoce e dos testes-piloto da moeda digital de banco central. Tendo se tornado um ator dominante na economia e no comércio mundiais nas últimas décadas, procurou usar sua moeda, o renminbi, para ganhar influência no mercado financeiro internacional e no financiamento do comércio internacional. Está claro agora que a introdução e a preparação para o uso do dólar digital são inevitáveis e que sua implementação terá um impacto significativo não apenas sobre o sistema financeiro e a política monetária dos EUA, mas também sobre os processos financeiros globais.
Os preparativos para a introdução do euro digital também estão em andamento.
O surgimento das moedas digitais dos bancos centrais e a preparação para sua introdução não são uma consequência da fragmentação, mas podem influenciar significativamente seu fortalecimento ou a mitigação de seus riscos. Logo após a introdução das CBDCs, grupos de bancos centrais que concordaram em usar CBDCs além das fronteiras surgiram como os primeiros sinais de blocos financeiros.
Esses acontecimentos confirmam que o ambiente financeiro internacional fragmentado, a era digital e o surgimento de blocos concorrentes estão desafiando os bancos centrais, exigindo que revisem sua estabilidade monetária, reformem seus sistemas de pagamento e emitam suas moedas digitais. Confirmam também que a mitigação de riscos exige maior coesão regulatória internacional.
O surgimento transfronteiriço e internacional das CBDCs certamente terá impacto sobre o sistema financeiro global e as relações de poder.
A primeira hipótese é que o dólar mantenha seu domínio, por ser mais barato e mais acessível do que seus concorrentes. Alternativamente, os Estados Unidos podem perder seu domínio financeiro global à medida que seus concorrentes utilizem suas moedas digitais de banco central em blocos organizados em torno de si, fragmentando o sistema monetário internacional. Muitos países estão sob pressão para aderir ao bloco liderado pelos EUA ou pela China, o que ameaça a segurança, o crescimento econômico e a estabilidade financeira. Com as tensões geopolíticas já presentes, a possibilidade de isso acontecer é mínima.
6. Resumo
Uma das grandes questões de nosso tempo é como a nova ordem mundial em transição afetará o sistema monetário internacional e como reforçará sua fragmentação. Isso é impulsionado sobretudo pelos esforços para alterar o equilíbrio de poder global, o que gera fortes tensões geopolíticas.
Para atingir objetivos de poder, as relações econômicas e comerciais que antes funcionavam em nível global estão mudando, e a fragmentação está ocorrendo, não desencadeada pela fragmentação do sistema monetário internacional, mas como sua consequência inevitável. Entre os meios de alterar a situação geopolítica e o equilíbrio de poder, há os conflitos político-militares e os conflitos armados locais, que não são objeto de nossa análise, mas devemos estar cientes de que são fatores importantes da fragmentação financeira internacional.
Os três principais atores da nova ordem multipolar são os EUA, a China com a região do Sudeste Asiático e a União Europeia. Os dois primeiros querem não apenas defender suas posições de poder, mas também fortalecer sua influência econômica, financeira e militar. O objetivo principal da União Europeia é salvaguardar a estabilidade econômica e monetária da União e, dentro dela, da zona do euro, e fortalecer seu papel geopolítico.
A situação internacional, em rápida mudança e imprevisível, tem um impacto negativo sobre os fluxos transfronteiriços de capital, a alocação de capital e o investimento estrangeiro. Tudo isso comprometerá a rentabilidade e a liquidez dos bancos, aumentará a volatilidade dos mercados financeiros, acelerará o contágio dos efeitos negativos e ameaçará a estabilidade monetária.
O desfecho da ordem mundial em transformação, e da fragmentação que ela acarreta, é imprevisível. Os blocos concorrentes teriam interesse em preservar a estabilidade do sistema monetário internacional e em reduzir os riscos esperados para o sistema de pagamentos internacional, mas isso é dificultado pelas tensões geopolíticas e pelas ambições de poder dos blocos concorrentes.
Este artigo foi escrito em colaboração com Ádám Kerényi.
O texto completo do ensaio está disponível no periódico do Banco Central da Hungria, Finance and Economic Review:
https://en-hitelintezetiszemle.mnb.hu/letoltes/fer-23-2-e1-muller-kerenyi.pdf
https://en-hitelintezetiszemle.mnb.hu/letoltes/fer-23-2.pdf
[1] O 80º aniversário de sua criação será em julho de 2024.
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