Geld- und Fiskalpolitik sind aus dem Gleichgewicht geraten

In einer Zeit, in der finanzielles Wachstum von der Ausgabe von Schuldtiteln und der zentralen Rolle der Zentralbanken abhängt, könnte sich ein Paradigmenwechsel abzeichnen, der die langjährige Abhängigkeit von niedrigen Steuern und Rettungsmaßnahmen der Zentralbanken infrage stellt. Der Vorstoß der OECD für einen globalen Körperschaftsteuersatz und die wachsende Unzufriedenheit mit den Fortschritten deuten auf eine mögliche Übertragung der globalen Steuerpolitik an die Vereinten Nationen hin. Da prominente Ökonomen auf das Versäumnis hinweisen, die Fiskalpolitik zu reformieren, verschärft sich die Debatte – und sie fordert die Verantwortlichen der Finanzplätze, insbesondere die Mitglieder der World Alliance, auf, das Gleichgewicht zwischen geld- und fiskalpolitischen Instrumenten zur Steuerung von wirtschaftlicher Stabilität und Wachstum neu zu bewerten.

Es könnte an der Zeit sein, dass die Verantwortlichen der Finanzplätze die gewöhnlich unantastbare, hochpolitische Frage der Steuersätze in ihrer Kommunikation mit Mitgliedern und Regierungsvertretern aufgreifen.

In den meisten Jurisdiktionen der Mitglieder der World Alliance haben die Regierungen den Zentralbanken Unabhängigkeit bei der Steuerung der Geldpolitik gewährt; dazu gehören die Festlegung der Leitzinsen sowie die Lockerung oder Straffung der Kreditvergabe durch ihre Geldmarktaktivitäten. In den größeren Volkswirtschaften kam es zudem unter dem eigens geprägten Begriff der „quantitativen Lockerung“ zu massiven Ankäufen öffentlicher Schuldtitel durch die Zentralbanken – wenngleich die Märkte in ihrem Handel durchaus ihre eigene Art haben, auf diese Leitzinsen zu reagieren. Was geht hier vor?

Das jahrzehntelange Paradigma der wirtschaftlichen Stabilisierung

In den vergangenen vier Jahrzehnten wurde ein Großteil des weltweiten Wirtschaftswachstums durch die Ausgabe von Schuldtiteln durch Staaten und den Privatsektor getragen. Entscheidend für diesen Beitrag ist: In Krisenzeiten richteten sich die Blicke auf die Zentralbanker, die mit Rettungsmaßnahmen in Form ultraniedriger Zinsen helfen sollten. Weit weniger brachten die Regierungen im Bereich der Steuern als Teil einer ausgewogenen makroökonomischen Lösung ein.

Unabhängig von der jeweiligen Regierung bestand das vorherrschende Paradigma der Marktwirtschaft – der Weg nach vorn – darin, die Steuern niedrig zu halten, und an den meisten Finanzplätzen auch höchst komplex. Tatsächlich wurden die Steuersätze für Unternehmen wie für Privatpersonen gesenkt, damit die Jurisdiktionen im weltweiten Wettbewerb der Steuersysteme bestehen können.

Es ist unklar, ob die Kapitalvernichtung der Globalen Finanzkrise von 2008-2009 jemals vollständig ausgeglichen wurde. In jüngerer Zeit, da die historisch enormen Kosten der staatlichen Maßnahmen gegen Covid die wachsende Staatsverschuldung weiter erhöht haben, könnte sich eine Verschiebung hin zu einem ausgewogeneren Einsatz geld- und fiskalpolitischer Instrumente zur Steuerung makroökonomischer Ergebnisse vollziehen.

Verschiebt sich das Paradigma? Liegt etwas in der Luft? Was sollten die Mitglieder der World Alliance diesbezüglich tun?

Die Programme der OECD

Seit Jahrzehnten befasst sich die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung mit globalen Steuerfragen und nicht nur mit der Steuerpolitik in ihren Mitgliedsjurisdiktionen. Steuern sind schließlich ein öffentliches Gut, das Regierungen überall erheben und anschließend verteilen, um gesellschaftliche Bedürfnisse zu decken. Dieses Geld ist eine Ressource für ein Land und das Mittel, um die Kosten des Staates zu decken; darum geht es.

Historisch bestand das erste Ziel der OECD darin, auf Regierungsebene einen Rahmen für internationale Steuerabkommen zu schaffen, damit für internationale Unternehmen aller Art, einschließlich des Finanzsektors, eine gemeinsamere Grundlage besteht, die Hindernisse für das Unternehmenswachstum verringert.[1] Doppelbesteuerung muss zumindest vermieden werden. Es ist außerordentlich schwierig, gemeinsame Regeln für die Weltwirtschaft festzulegen, doch ihr übergeordneter Wert liegt darin, ein gemeinsames Vokabular und eine gemeinsame Richtung vorzugeben. Vollständige Einheitlichkeit ist äußerst schwer zu erreichen, da sie vom Wortlaut der nationalen Gesetzgebung abhängt, wenn breite globale Grundsätze in Recht umgesetzt werden. Die OECD hat ihren Rahmen regelmäßig an die Entwicklung von Wirtschaft und Recht angepasst.

Seit der Globalen Finanzkrise und dem allmählichen Wandel im Ton der Regierungspolitik – unterstützt durch die Stärkung des Financial Stability Board als aktives Sekretariat für die G20-Regierungen – arbeitet die OECD daran, einen globalen Mindeststeuersatz für Unternehmen einzuführen, um Steuervermeidung durch die Verlagerung von Gewinnen von einer Jurisdiktion in eine andere einzudämmen. Die ständige Arbeitsgruppe befasst sich mit dem Projekt zu Base Erosion and Profit Shifting, also mit der Frage, wie in jedem Land eine fiskalische Basis zur Deckung gesellschaftlicher Bedürfnisse erhalten werden kann. Der jüngste Erfolg dieser fortlaufenden Bemühungen wurde im Juli 2023 erzielt, als 140 Regierungen im Rahmen des OECD/G20-Rahmenwerks das Outcome Framework unterzeichneten, das sich insbesondere mit den Auswirkungen der Digitalisierung der Wirtschaft auf die Steuererhebung befasst.

Die Unzufriedenheit mit den Fortschritten innerhalb der OECD hat im System der Vereinten Nationen zu weit fortgeschrittenen Gesprächen darüber geführt, die globale Steuerpolitik zu übernehmen. Steuerfragen liegen tatsächlich in der Luft.

Aktuelle Vordenker zur Besteuerung

Die Finanzkrisen der vergangenen Jahrzehnte haben den vorherrschenden Konsens erschüttert, niedrige Steuersysteme mit Rettungsmaßnahmen der Zentralbanken für große, in Not geratene Finanzakteure aus öffentlichen Mitteln zu kombinieren. Kostenlos war das nie. Angesichts der derzeit fast überall hohen öffentlichen und privaten Verschuldung könnte das Paradigma des Gleichgewichts zwischen Fiskal- und Geldpolitik vor einem Wandel stehen, wie es ihn nur alle fünfzig Jahre gibt.

Der Harvard-Wirtschaftsprofessor Kenneth Rogoff veröffentlichte im August 2023 einen kurzen Essay mit dem Titel „Fiscal Policy Should Return to Fundamentals“.[2] Ein kurzes Zitat lohnt sich:

„Vor der globalen Finanzkrise von 2008 bestand Einigkeit darüber, dass die Geldpolitik bei der Bewältigung gewöhnlicher Konjunkturzyklen die Führung übernehmen sollte. Die Fiskalpolitik sollte eine unterstützende Rolle spielen, außer im Fall von Kriegen und Naturkatastrophen wie Pandemien. Bei systemischen Finanzkrisen, so die damalige Überlegung, könne die Geldpolitik sofort reagieren, die Fiskalpolitik solle jedoch rasch folgen und im Laufe der Zeit die Führung übernehmen.“

Nur haben die Regierungen ihre Fiskalpolitik nicht so angepasst, dass makroökonomische Stabilität und Wachstum durch einen besseren Einsatz dieser beiden grundlegenden Instrumente neu ausbalanciert werden.

Für eine Sichtweise aus der EU: Im November 2023 veröffentlichte Guido Alfani, Professor für Wirtschaftsgeschichte an der Bocconi-Universität in Mailand, einen Meinungsbeitrag in der New York Times.[3] Der Titel sagt alles: „What Happens When the Super Rich Are This Selfish? (It Isn’t Pretty.)“ Es stimmt ja: Die Besteuerung der Armen bringt nicht annähernd so viel ein. Um den Autor erneut zu zitieren:

„Die heutigen Reichen, deren Vermögen die Große Rezession und die Covid-19-Pandemie weitgehend unbeschadet überstanden hat, haben sich Reformen widersetzt, die darauf abzielten, ihre Ressourcen zur Finanzierung von [sozialen] Abfederungsmaßnahmen aller Art heranzuziehen. Dies ist eine historisch außergewöhnliche Entwicklung. Sich an den Kosten großer Krisen zu beteiligen, galt in der westlichen Kultur lange als die wichtigste gesellschaftliche Funktion der Reichen.“

Und noch ein weiterer Auszug:

„Jüngste Untersuchungen der Steuerreformen europäischer Länder nach der Covid-19-Pandemie zeigen, dass Erhöhungen der Spitzensätze der Einkommensteuer oder (wo es sie gibt) der Vermögensteuern selten und bescheiden ausgefallen sind. In den Vereinigten Staaten haben Vorschläge der Biden-Regierung zur stärkeren Besteuerung der Reichsten, etwa die ‚Mindesteinkommensteuer für Milliardäre‘, keine ausreichende politische Unterstützung gefunden. Das ist beunruhigend, denn die Reichen haben aufgehört, die gesellschaftliche Rolle zu erfüllen, die ihnen über viele Jahrhunderte zukam, wodurch ihre Stellung in der Gesellschaft gewissermaßen unklar geworden ist.“

Diese beiden prominenten Ökonomen haben – neben vielen anderen – die Frage aufgeworfen und auf mögliche Lösungen hingewiesen.

Die Mitglieder der World Alliance und diese Debatte

Der eigentliche Zweck eines Finanzplatzes besteht darin, die Bereitstellung von Investitionskapital und dessen Einsatz für effiziente, rentable Zwecke sicherzustellen. Die Rolle der Regierungen besteht dabei darin, ein stabiles Umfeld zu gewährleisten, in dem diese unternehmerischen Entscheidungen getroffen werden können.

Wenn sich das seit einem halben Jahrhundert geltende Paradigma, vor allem auf die Geldpolitik der Zentralbanken zu setzen, um sowohl die Erholung nach Krisen als auch das langfristige Wirtschaftswachstum zu sichern, hin zu einem anderen Gleichgewicht zwischen geld- und fiskalpolitischen Instrumenten entwickelt und diese Neugewichtung in ihren Jurisdiktionen sinnvoll ist, dann haben die Verantwortlichen dieses Verbands allen Grund, sich in ihre nationalen Debatten einzubringen. An vielen Finanzplätzen mag ein Wandel nicht sinnvoll sein – das Gleichgewicht zu hinterfragen ist es jedoch immer.