Politiques monétaire et budgétaire : un déséquilibre

À une époque où la croissance financière repose sur l'émission de dette et sur le rôle central des banques centrales, un changement de paradigme pourrait se profiler, remettant en cause la dépendance de longue date à l'égard d'une fiscalité faible et des sauvetages par les banques centrales. La volonté de l'OCDE d'instaurer un taux mondial d'imposition des sociétés et la frustration croissante face à la lenteur des progrès laissent entrevoir un possible transfert de la politique fiscale mondiale aux Nations unies. Alors que d'éminents économistes soulignent l'échec de la réforme des politiques budgétaires, le débat s'intensifie et invite les dirigeants des places financières, en particulier les membres de la World Alliance, à réévaluer l'équilibre entre instruments monétaires et budgétaires dans la conduite de la stabilité et de la croissance économiques.

Le moment est peut-être venu pour les dirigeants des places financières d'aborder la question, d'ordinaire intouchable et hautement politique, des taux d'imposition dans leurs échanges avec leurs membres et les représentants des pouvoirs publics.

Dans la plupart des juridictions membres de la World Alliance, les gouvernements ont accordé aux banques centrales l'indépendance dans la conduite de la politique monétaire, qui comprend la fixation des principaux taux directeurs ainsi que l'assouplissement ou le resserrement du crédit au moyen de leurs opérations sur le marché monétaire. Dans les grandes économies, les banques centrales ont également procédé à des achats massifs de dette publique, sous l'appellation inventée d'« assouplissement quantitatif » – même si les marchés réagissent à leur manière à ces références dans leurs activités de négociation. Que se passe-t-il ?

Un paradigme de stabilisation économique vieux de plusieurs décennies

Au cours des quatre dernières décennies, une grande partie de la croissance économique mondiale a été alimentée par l'émission de dette, par les États comme par le secteur privé. Point essentiel pour cette tribune, en temps de crise, tous les regards se tournaient vers les banquiers centraux pour obtenir des sauvetages sous la forme de taux d'intérêt ultra-bas. Les gouvernements ont avancé bien moins de mesures fiscales dans le cadre d'une solution macroéconomique équilibrée.

Quel que soit le gouvernement, le paradigme dominant de l'économie de marché – la voie à suivre – consistait à maintenir une fiscalité faible et, dans la plupart des places financières, également très complexe. De fait, les taux ont été réduits pour les entreprises comme pour les particuliers, afin que les juridictions répondent aux exigences de régimes fiscaux compétitifs à travers le monde.

Il n'est pas certain que la destruction de capital provoquée par la crise financière mondiale de 2008-2009 ait jamais été entièrement compensée. Plus récemment, les coûts historiquement massifs des mesures gouvernementales face à la Covid venant alourdir une dette publique croissante, un basculement vers un usage plus équilibré des instruments monétaires et budgétaires pour orienter les résultats macroéconomiques pourrait être en cours.

Le paradigme est-il en train de changer ? Quelque chose est-il dans l'air ? Que doivent faire les membres de la World Alliance ?

Les programmes de l'OCDE

Depuis des décennies, l'Organisation de coopération et de développement économiques travaille sur les questions fiscales mondiales, et pas seulement sur les politiques fiscales de ses juridictions membres. L'impôt est, après tout, un bien public que les gouvernements du monde entier collectent puis affectent afin de répondre aux besoins sociaux. Cet argent est une ressource pour un pays et le moyen de couvrir les dépenses de l'État ; tel est l'enjeu.

Historiquement, le premier objectif de l'OCDE a été d'établir un cadre de conventions fiscales internationales au niveau gouvernemental, afin d'offrir une base plus commune aux entreprises internationales de toutes sortes, y compris financières, et de réduire les obstacles à leur croissance.[1] La double imposition doit, à tout le moins, être évitée. Il est extrêmement difficile de fixer des règles communes pour l'économie mondiale, mais leur intérêt, à haut niveau, est de fournir un vocabulaire et une orientation communs. Une harmonisation parfaite est extraordinairement difficile à atteindre, car elle dépend de la formulation des législations nationales lorsque de grands principes mondiaux sont transposés en droit. L'OCDE a régulièrement mis à jour son cadre au gré de l'évolution des économies et du droit.

Depuis la crise financière mondiale et l'évolution progressive du ton des politiques gouvernementales, avec le soutien du Conseil de stabilité financière renforcé dans son rôle de secrétariat actif des gouvernements du G20, l'OCDE s'est employée à établir un taux minimum mondial d'imposition des sociétés afin de limiter l'évasion fiscale par le transfert de bénéfices d'une juridiction à une autre. Le groupe de travail permanent porte sur le projet relatif à l'érosion de la base d'imposition et au transfert de bénéfices, autrement dit sur la manière de préserver dans chaque pays une base fiscale permettant de répondre aux besoins sociaux. La réalisation la plus récente de cet effort continu remonte à juillet 2023, lorsque 140 gouvernements réunis au sein du Cadre OCDE/G20 ont signé la déclaration sur les résultats, qui met particulièrement l'accent sur les effets de la numérisation des entreprises sur la collecte de l'impôt.

La frustration face à la lenteur des progrès au sein de l'OCDE a conduit à des discussions avancées au sein du système des Nations unies en vue de reprendre la main sur la politique fiscale mondiale. Les questions fiscales sont bel et bien dans l'air.

La réflexion actuelle en matière de fiscalité

Les crises financières de ces dernières décennies ont ébranlé le consensus dominant associant des régimes fiscaux allégés à des sauvetages, par les banques centrales et au moyen des deniers publics, des grands acteurs financiers en difficulté. Cela n'a jamais été réellement gratuit. Compte tenu des niveaux actuellement élevés de la dette publique et privée presque partout, le paradigme de l'équilibre entre politique budgétaire et politique monétaire pourrait être à l'aube d'un changement inédit depuis un demi-siècle.

Kenneth Rogoff, professeur d'économie à Harvard, a publié en août 2023 un court essai intitulé « Fiscal Policy Should Return to Fundamentals ».[2] Il mérite une brève citation :

« Avant la crise financière mondiale de 2008, le consensus voulait que la politique monétaire joue le premier rôle face aux cycles économiques ordinaires. La politique budgétaire devait jouer un rôle d'appoint, sauf en cas de guerre ou de catastrophe naturelle, comme une pandémie. Lorsque survenaient des crises financières systémiques, la politique monétaire pouvait réagir immédiatement, mais la politique budgétaire devait rapidement suivre et prendre le relais dans la durée. »

Sauf que les gouvernements n'ont pas modifié leurs politiques budgétaires de manière à rééquilibrer stabilité et croissance macroéconomiques par un meilleur usage de ces deux instruments fondamentaux.

Pour un point de vue au sein de l'UE, Guido Alfani, professeur d'histoire économique à l'Université Bocconi de Milan, a publié en novembre 2023 une tribune dans le New York Times.[3] Le titre dit tout : « What Happens When the Super Rich Are This Selfish? (It Isn’t Pretty.) ». Il est vrai qu'imposer les plus modestes ne rapporte pas autant de recettes. Pour citer à nouveau l'auteur :

« Les riches d'aujourd'hui, dont la fortune a été largement préservée pendant la Grande Récession et la pandémie de Covid-19, se sont opposés aux réformes visant à mobiliser leurs ressources pour financer des politiques [sociales] d'atténuation de toutes sortes. Il s'agit d'une évolution historiquement exceptionnelle. Contribuer à payer la facture des grandes crises a longtemps été la principale fonction sociale attribuée aux riches par la culture occidentale. »

Et un autre extrait :

« Les études récentes sur les réformes fiscales menées par les pays européens à la suite de la pandémie de Covid-19 montrent que les hausses des taux marginaux supérieurs de l'impôt sur le revenu ou (là où ils existent) des impôts sur la fortune ont été rares et modestes. Aux États-Unis, les propositions de l'administration Biden visant à accroître l'imposition des plus riches, telles que l'"impôt minimum sur le revenu des milliardaires", n'ont pas recueilli un soutien politique suffisant. C'est préoccupant, car les riches ont cessé de remplir le rôle social qui était le leur depuis de nombreux siècles, ce qui rend leur place dans la société quelque peu incertaine. »

Ces deux éminents économistes, parmi bien d'autres, ont soulevé la question et esquissé des pistes de solution.

Les membres de la World Alliance et ce débat

La raison d'être fondamentale d'une place financière est d'assurer l'offre de capitaux d'investissement et leur affectation à des fins efficaces et rentables. Le rôle des gouvernements à cet égard est de garantir un environnement stable dans lequel ces décisions économiques peuvent être prises.

Si le paradigme, vieux d'un demi-siècle, consistant à s'appuyer principalement sur la politique monétaire des banques centrales pour assurer à la fois la sortie de crise et la croissance économique à long terme évolue vers un nouvel équilibre entre instruments monétaires et budgétaires, et si ce rééquilibrage a du sens dans leurs juridictions, alors les dirigeants de notre association ont toutes les raisons de s'engager dans leurs débats nationaux. Un changement n'aura peut-être pas de sens dans de nombreuses places financières – mais s'interroger sur l'équilibre en a toujours.