Este período de reflexão de fim de ano pode ser incomum, porque, de muitas maneiras, são os três primeiros anos da década que, em conjunto, formam o período que importa. Poderíamos traçar uma linha entre o antes e o depois da Covid.
Havia uma vida social, financeira e econômica diferente antes da pandemia. Mesclada a ela, havia outra grande linha divisória na história e no funcionamento do sistema financeiro global: um antes e um depois dos acontecimentos de 2008-2009.
No final deste ano, o Yale University Program on Financial Stability publicou um working paper ocasional para o G30.[1] O documento consistiu em uma mesa-redonda editada entre cinco dos mais destacados líderes de políticas, atuais e anteriores.
A mesa-redonda foi moderada por Timothy Geithner, ex-secretário do Tesouro dos EUA:
- Ben S. Bernanke, ex-Presidente do US Federal Reserve Bank
- Agustín Carstens, Gerente-Geral do Banco de Compensações Internacionais
- Tharman Shanmugaratnam, Ministro Sênior e Ministro Coordenador de Políticas Sociais, Singapura
- Masaaki Shirakawa, ex-Presidente do Bank of Japan
Cada um abordou diferentes questões de política, resumidas a seguir nas palavras do autor deste artigo de opinião. As organizações membros da World Alliance estão navegando por essas correntes muito fortes, cuja força e efeitos continuarão a afetar seu trabalho nos próximos anos.
Ben Bernanke
Os mercados financeiros sofreram um pânico breve e intenso em março de 2020, uma corrida por liquidez com alta volatilidade, à medida que os títulos do Tesouro e, depois, outros títulos foram vendidos. Como em 2008, muitos vendedores pertenciam ao sistema bancário paralelo, como os hedge funds de valor relativo. Os fundos de renda fixa e os fundos do mercado monetário foram grandes vendedores, porque haviam prometido liquidez diária. Os bancos estavam, na verdade, razoavelmente líquidos, mas viram-se obrigados a honrar integralmente linhas de crédito previamente comprometidas. Em seguida, governos estrangeiros começaram a vender títulos do Tesouro para fornecer dólares aos seus próprios sistemas financeiros domésticos e para sustentar suas próprias moedas.
Os principais compradores eram os dealers de títulos. Claramente, havia um enorme desequilíbrio no mercado.
O Fed respondeu de três maneiras. Primeiro, utilizou a janela de redesconto para atuar como emprestador de última instância para as instituições financeiras dos EUA. Reabriu a linha de crédito para dealers primários e restabeleceu as 14 linhas de swap cambial com outros bancos centrais – o que, basicamente, permitiu que os banqueiros centrais estrangeiros atuassem como emprestadores de última instância em dólares para as instituições que supervisionavam. O Fed manteve essas linhas como instrumento permanente.
Segundo, o Fed tornou-se o comprador de última instância dos títulos do Tesouro e dos títulos lastreados em hipotecas que inundavam o mercado. O Fed declarou publicamente estar pronto para ser esse comprador, como havia feito em 2008. O Fed pode ter acabado comprando muito mais desses títulos do que inicialmente imaginava.
O terceiro passo foi possivelmente o mais radical: com o congelamento dos mercados de crédito, o Fed tornou-se emprestador de última instância para empresas não financeiras, como havia feito em 2008 por meio dos mercados de commercial paper. Passou a comprar títulos corporativos e municipais. Depois, atuou por meio do sistema bancário para emprestar a empresas não financeiras comuns, de médio porte – a linha Main Street, algo sem precedentes.
O alívio regulatório também entrou em jogo, com a flexibilização do índice de alavancagem suplementar, que permitiu aos bancos manter títulos do Tesouro e reservas sem manter capital correspondente.
Além do risco moral da intervenção maciça dos bancos centrais, o Sr. Bernacke apresentou alguns pontos específicos que merecem consideração. O primeiro é por que os fundos públicos de renda fixa ofereceriam liquidez diária na gestão de títulos de longo prazo. O segundo é o que fazer com o sistema bancário paralelo e seu efeito corrosivo sobre a supervisão pública mais ampla do sistema financeiro.
Agustin Carstens
A “parada súbita” da Covid constitui um notável estudo de política, uma vez que levou à mais acentuada contração da atividade econômica global de que se tem memória. O Sr. Carstens optou por considerar as consequências, os problemas que surgiram após a retomada do crescimento econômico.
O risco de inflação deve ser avaliado em termos do que pode ser transitório e do que pode estar levando a aumentos generalizados de preços. As expectativas devem estar bem ancoradas.
As insolvências no setor corporativo são outro risco importante à medida que o apoio é retirado: os programas de manutenção de empregos, as moratórias de dívidas, as garantias governamentais e as taxas de juros muito baixas precisam terminar. Ao mesmo tempo, os formuladores de políticas precisam considerar o aumento considerável dos níveis de endividamento corporativo; para isso, o setor bancário deve estar preparado para renovar empréstimos a empresas viáveis. Para as empresas que não conseguirem se adaptar a esse novo ambiente, os formuladores de políticas devem revisar imediatamente as leis e regulamentações para garantir o encerramento rápido e eficiente dessas atividades.
Outra questão é que a economia está se recuperando em velocidades muito diferentes ao redor do mundo.
Em retrospecto, fica claro que as interações entre a regulação fiscal, monetária e prudencial foram mais intensas do que os atores envolvidos talvez tenham percebido. Os custos de financiamento dos governos caíram devido às taxas mais baixas dos bancos centrais, e isso, por sua vez, foi transmitido à economia em geral por meio de programas de garantia de empréstimos. Os supervisores prudenciais reduziram os índices de alavancagem, o que aliviou a pressão sobre as reservas bancárias. Por sua vez, as reformas bancárias de Basileia III já haviam levado a um setor bancário mais resiliente, então mais capaz de continuar a oferecer empréstimos e outros serviços essenciais às famílias e às empresas.
Um problema fundamental no futuro será a redução, pelos bancos centrais, de seus enormes balanços, que se multiplicaram para além de qualquer tendência histórica em relação ao PIB, exceto em tempos de guerra. A dívida pública atingiu seu pico desde a Segunda Guerra Mundial.
O momento do retorno progressivo a algum tipo de “normalidade” pré-Covid nas políticas monetária e fiscal será delicado. Uma consolidação fiscal muito rápida restringiria o crescimento, mas aumentos muito rápidos das taxas de juros poderiam forçar os governos a retirar seu apoio cedo demais, em razão dos custos com juros. Se as práticas não convencionais dos bancos centrais se prolongarem, isso pode incentivar maior alavancagem e maior tomada de riscos; algumas políticas prudenciais foram flexibilizadas durante a Covid, mas essa medida poderia minar a resiliência do setor bancário ao longo do tempo.
As soluções incluiriam políticas que estimulem um crescimento sustentado mais elevado. As reformas estruturais vêm perdendo força há alguns anos e, por muitas boas razões, precisam ser retomadas. Particularmente para o setor bancário, os colchões macroprudenciais anticíclicos são importantes em tempos favoráveis para recompor o capital acumulado com vistas a uma gestão de riscos adequada em um momento de tensão que não recorra aos recursos públicos. Os bancos estariam em condições de continuar a oferecer crédito. Por fim, ao longo do período de 15 anos, as instituições financeiras não bancárias cresceram em escala, e sua resiliência deve ser assegurada por meio de uma regulação adequada.
Tharman Shanmugaratnam
Entre os grandes riscos para os quais o Sr. Shanmugaratnam chamaria a atenção está a negligência com os bens comuns globais, como se viu na pandemia e na mudança do clima, um problema que irrompeu rapidamente e o outro que avança lentamente. Esses e outros tipos de choques continuarão a ocorrer. Há um padrão nesses acontecimentos, e nossas respostas de política terão grandes consequências econômicas, financeiras, sociais e políticas.
A falta de uma resposta coerente a esse padrão já está provocando um retrocesso no longo e vital processo de convergência entre o mundo em desenvolvimento e as sociedades mais ricas. Essa trajetória já foi alterada.
A perda de um ano letivo inteiro no mundo todo terá consequências de longo prazo. Vemos choques climáticos sobre a produtividade das lavouras, sobre a pecuária e como vetor de doenças transmitidas pela água. Menos tangível, porém mais pernicioso, é a perda de confiança que observamos dentro das sociedades e entre os países, o que tornará ainda mais difícil começar a cuidar melhor dos bens comuns globais.
O que se exige é repensar e reorientar a cooperação internacional. As instituições existentes podem ser redirecionadas; a questão é, fundamentalmente, como investimos em bens públicos globais, os tipos de investimento que precisam ser priorizados, bem como a forma de executar as políticas. Além do evidente benefício moral, isso é, em última análise, do interesse nacional de todos os países. Os bens comuns são o ponto em que o interesse próprio nacional e a solidariedade internacional se encontram.
A riqueza privada não basta para reverter a trajetória de negligência: o mundo precisa de uma camada sólida de financiamento público multilateral, baseada em contribuições previamente acordadas. O custo real não precisa ser tão alto: o Sr. Shanmugaratnam presidiu uma avaliação para o G20 sobre segurança pandêmica internacional, e a necessidade estimada era da ordem de US$ 15 bilhões. Esse custo teria sido muito inferior ao que a economia global incorreu.
O Banco Mundial e o FMI precisam colocar os bens comuns globais no centro de seus mandatos. Em vez de esperar que muitos países cheguem ao fundo do poço, o próprio reconhecimento dessa mudança em nossa realidade talvez pudesse redirecionar a atenção necessária. Além disso, os bancos multilaterais de desenvolvimento devem se unir para incentivar os governos a fazerem sua parte para garantir uma melhor preparação para responder a crises.
Como o próprio termo “bens comuns globais” indica, trata-se do interesse premente do mundo inteiro.
Masaaki Shirakawa
A recessão global provocada pela Covid terminou mais rapidamente do que se temia, e a recuperação também ocorreu, em geral, mais depressa. Por que isso aconteceu?
O que mais contribuiu foi o programa de vacinação, relativamente bem-sucedido. Ele apontou como segundo fator o fato de que o recuo da globalização não ocorreu tão rapidamente nem de forma tão ampla quanto muitos temiam no auge da crise da Covid.
Nas finanças, os dólares fornecidos a outros bancos centrais foram o primeiro elemento de sucesso. O segundo foi o apoio do Fed ao mercado de títulos do Tesouro dos EUA. Terceiro, governos e bancos centrais se mobilizaram para apoiar as empresas, e as medidas de política fiscal voltadas à compensação de renda para pessoas e empresas mantiveram a economia funcionando.
O que é menos claro para o Sr. Shirakawa é a eficácia da flexibilização monetária – as taxas de juros mais baixas podem ter mantido mais pessoas circulando amplamente e, portanto, mais vírus com elas. Esse dificilmente era o objetivo de saúde pública. Talvez isso precise ser estudado.
Mais preocupante é a ideia de que os bancos centrais precisem ser chamados para resgatar as economias toda vez que estas enfrentam dificuldades diversas, e o mesmo vale para a emissão governamental de volumes crescentes de dívida. Esse reflexo de reduzir as taxas de juros e emitir mais dívida pública, na verdade, corrói a resiliência econômica ao longo do tempo.
De modo geral, nas últimas décadas, a resposta das políticas públicas terá de fato aumentado a probabilidade de futuras crises macroeconômicas? A sustentabilidade está sendo minada pelo acúmulo de desequilíbrios financeiros, como os preços elevados dos ativos. A confiança está sendo corroída pela desigualdade na distribuição da riqueza em nossas sociedades. O único alívio parcial da desigualdade de renda que um banco central pode oferecer é a política monetária expansionista, mas ela também agrava outros problemas econômicos e sociais – a flexibilização monetária antecipa a demanda futura e, ao longo do tempo, o investimento produtivo diminui.
Conclusão
As escolhas feitas em 2008-2009 e, novamente, durante a pandemia de Covid têm consequências enormes para os serviços financeiros em 2023 e nos anos seguintes. As medidas tomadas – e as não tomadas – definem o contexto do trabalho dos membros da World Alliance.
Os artigos aqui publicados refletem as opiniões de seus respectivos autores e não necessariamente as da World Alliance.